王怡：【刀片两会】中国代议制度实务研究

【刀片两会】① 　　 　　两院制的形成 　　 　　 　　先解题。"片"者，烹饪术语也，名词作动词用，类似于化学实验中的切片观察。但与切、斩、割、剁各种刀法相比，"片"是最斯文，最细致，也最温柔的。所谓刀端常带感情，所以刀片两会的说法，换种说法，就叫温柔一刀。 　　今天第一刀，片向骨架之间。晚清的张之洞曾经给威权主义的开明专制定了一个基调，叫做"大权揽于朝廷，庶政决于民间"。共产中国49年后逐步确立的代议制试玩版，便是在"大权揽于朝廷"之下，对"庶政决于民间"的一种尝试。几十年下来脱不了表面文章、花拳绣腿的评价。然则改革开放二十载，尤其是90年代以降，全国人大的作用开始由试玩版向着测试版发展，逐步成为关于"庶政"的一个重要的政治博弈中心，此种地位倒也不可一笔抹杀。 　　有人偿以"两院制"比附两会，曰人大为上议院，政协为下议院。此种良好说辞正可谓一叶障目，不见泰山。泰山者，非丈人也，而是中共中央政治局。政治局常务委员会，是吾国不折不扣的上院。所谓"大权揽于朝廷"，即是总揽于政治局常委的寡头体制。而人大二十年来的发展方向，无非是在寡头体制绝不能变的前提下从上院的权力当中分一杯羹的企图。 　　时至今日，中国之政治架构已经初步形成"大权揽于政治局，庶政决于全国人大"的开明专制格局。引用萧功秦最近发布的判决书说，就是新权威主义的政治格局已经在中国正式宣告成立了。这种格局在90年代后的形成，起着相当大推动力的便是前总理李鹏。李鹏任总理可谓一塌糊涂，最多算得上中人之资。但他凭借总理时代聚集起的政治资源，在90年代出任人大委员长，这十年，成为李委员长一生之中对中国贡献最大的黄金时代。 　 　黄仁宇的《万历十五年》等书，有人指出最大的一点在于强调制度和技术手段先于道德的重要性，俗话说形势比人强。形势者，制度与本土资源也。然而黄先生还有一个极重要的阐述被忽略，就是人事对制度的推动。而这个人事对制度的推动又不完全是出于推动者之本心。但凡历史上人事对于政治制度的推动，多半都是出于政治斗争的私心。政治斗争并不一定可怕，民主制度的历史就是一部尔虞我诈的勾心斗角史，可怕的是政治斗争不能放入一个公开的权力框架中去。比如电视剧《康熙王朝》中索额图和明珠的党争，孝庄老太太对康熙说，历史上没有哪个皇帝可以消除党争，你只能利用。这话说得不错，但关键在于利用的途径。如果把他们放入一个公开的框架中去明争，就是两党制的起源。如果不给他们这个框架让他们去暗斗，那就祸国殃民。 　　所以幸运的是，"大权揽于政治局，庶政决于全国人大"格局的形成。便部分得益于后邓小平时代，李鹏与江泽民二人在相当时期内的"两核心"局面。谁说表面文章的宪政框架只是没有用的摆设，这时表面上的宪政框架就发挥作用了，如果没有这个框架，他二人政治势力的角斗就会类似于老祖宗在世时的明珠与索额图。与国与民毫无利用。但有了这个框架，李鹏出任议长，他二人的权力划分和政治博弈就必然产生出对政治局和全国人大"上下议院"格局的演进力量。全国人大的地位和政治博弈能力在90年代迅速提高，与李鹏的政治地位有着密不可分的关联。假如议长是由政治局常委中较次要的人出任，我相信全国人大将不会是今天的全国人大。 　　邓小平先生对政治体制改革一度有着很真诚的期待，也愿意真心诚意的退下来。但他最大的一个失误在于，他可以将自己一切的体制内的正式职务全部去掉，却不可能自废武功，把自己在传统威权体制下凝聚的政治资源全部去掉。这种资源如影随行，就是想去也是去不掉的。因为这种资源的存在，邓小平必然会在政治斗争中发挥最大的影响力，必然处于一个超然的太上皇的位置。但由于邓公已经不在那个表面的权力框架内，因此他的一切政治举动和政治影响，或许会对一时的现实政治目标产生功绩，却绝不可能对中国政治框架的成熟和进步发挥任何正面的附加值，反而，他的每一个政治举动，都是对宪政体制包括党政体制的极大的伤害。 　　要言之，框架内的政治斗争与人事，会对制度起到敷衍和推动的效果。框架外的政治斗争，就仅仅只是神仙打仗百姓遭殃的政治斗争而已。 　　顺水推船，说到江的退休问题。要江全退是不现实的，而且我认为如果江泽民当真全退，对中国政治倒是弊大于利。江退下来，胡上去，相当长的时期内又是两核心的局面。如上述，江身上的政治威权和巨大资源在传统政治体制下，是一种人身属性极强的的稀缺资源，如果这种资源不能和体制内的职务一道消失，那么去掉一切体制内的职务就将是一个致命的错误。它势必会带来一种宪政框架外的政治力量的存在，这种情形下的任何政治博弈都会对未来的政治体制产生伤害而不是推进。 　　所以我的建议是江在十六大后出任全国人大委员长，给他一个"虚君"的位置，上下两个议院，两个政治中心，两个政治核心。而他自然是不会满足于完全的虚君，他会觉得人大应该是一个真正的权力中心。他身上的政治资源亦将会发挥功用。这种格局下的政治博弈，便是健康的博弈，"大权揽于政治局，庶政决于全国人大"的格局会得到进一步的肯定，甚至有意想不到的发展也不好说了。 　　自然，如果由江出任最高法院院长，也势必推动司法独立的铺开。他会向胡提出，一个独立的司法是必不可少的。我办事你还不放心吗，你敢不放心吗，呵呵。 　　只是这个位置小了点，人家才不会感兴趣。 　　 　　 　　 　　【刀片两会】之② 　　 　　代议制的表演性 　　 　　我的第二刀下去，要挑开代议制测试版的underwear。 　　穿上underwear比较性感，一挑开就是赤裸裸的欲念了。所以在限制级的场景中，模特儿的underwear往往意味着一种表演性。一个党治体制如果不想玉体横陈，也必须穿上一套时尚的代议制的内衣。所谓两会，一个拿来遮上面，一个拿来掩下体。 　　如果说代议制是一件具有表演性的内衣，这件内衣上有一个不大不小的洞。这个洞就是台湾。 　　文革时有一张邮票，全国江山一片红，唯独台湾灰不溜秋。因为政治不正确，这枚票以后分外值钱。那么全国人民代表大会，如果独独缺少台湾一省，在政治概念上难免也会授人口实。所以我们在人大会上看见一路人马，前面举着一张牌子入场，上面写着"台湾省代表团"。 　　代表团的人数也恰恰好，总共十三人。开个玩笑，也不知其中哪一个会成为犹大？这十三个人大多祖籍台湾，常年居住在大陆，担任侨联或台盟的领导职务。其中许多人二十年来长期担任"台湾省人大代表"。 　　这十三太保的合法性，自然是全有问题。他们与台湾二千万人素昧平生，没有经过任何当地的选举，没有丝毫民意的基础，就算在台盟内部搞了有成效的选拔，充其量只能叫做"台湾藉大陆人代表团"。他们的代表身份经不起即有宪法和相关选举法的任何推敲。他们对于台湾省人民的僭位，不过是拿来补代议制内衣上的那个洞的。 　　由于台湾这一个尚未统一的省份的存在，就使得宪政体制在起源上不能自圆其说。如果说中华人民共和国是建立在代议制的"宪政契约"的基础上，或者说我们未来的方向是要把国家权力建构在这样的契约论的和"同意"的基础上，那么台湾明明就没有参与这一国家架构的起源，他没有产生一个民意代表团来参与创立这个国家政权。换句话说，它不是当事人。那么"台湾是中国的一部分"这个说法，明显就是先于国家政权而存在的一个先验性的概念。这个概念来自于历史与民族的文化传统。那么在一个宪政框架中，我们的议会上应不应该出现一个"台湾代表团"呢？ 　　如果一个宪政框架是真实而刚健的，在台湾尚未统一在全国政权内之前，一个诚实的议会，一个真正的国家权力中心，就不应该接受一个带着表演性和非法性的"台湾省代表团"的存在。而且这种不接受并不会影响和有损于议会框架的合法性和完整性，对于台湾在今天并不是国家政权和代议制的组成部分这个事实的承认，也并不意味着一种政治不正确。"台湾是中国的一部分"这个基于中国历史和国际法传统的结论，可以成为除了台湾以外的所有省份的民意代表在议会中达成的基本国策。 　　反过来，一个僭位的、完全与现行宪政法制不相吻合的"台湾省代表团"的存在，恰恰倒是对于代议制合法性的一种伤害。因为这些人是要真正投票参与制度博弈的。他们的投票会使得整个代议制和一切决议的合宪性受到怀疑和削弱，所谓一颗耗子屎打坏一锅汤。伪代表的投票将会弄巧成拙，使得"台湾是中国的一部分"这个结论反倒显得虚火了。 　　将全国人大当作一个统战表演的场合，放弃民意代表的合法性而去迁就现实政治的企图，这就使我们的代议制测试版真的成了一件防止春光乍泄的内衣。这种带着表演性的全国议会在台湾也曾经是家常便饭，四川代表团，湖南代表团，等等，小小一个弹丸之地应有尽有，整个一个伪宪政的微缩景观。 　　后来没有了。 　　 　　 　　 　　 　　【刀片两会】之③ 　　 　　议会中的驻军 　　 　　 　　先将台湾代表团泡上福尔马林，搁一边去。 　　我的第三刀，就要片向此届人大的第二个代表团。 　　如果将全国人大看作是一次股东大会，出人意料的，最大一支股东却不是人口最多的四川，亦非经济最发达的广东或政治地位最高的首都，而是人民解放军。 　　解放军代表团267人，远远高出第二位的山东代表团（185），是除开四川以外的青海、宁夏、甘肃、西藏、新疆、内蒙古、云南、贵州等西部八省代表人数的总和。 　　这个时候如果提起西部大开发，就有些哪壶不开提哪壶了。人微言轻啊。 　　这一支不带枪的驻军和全国第一大股东，不光是荣誉与地位的表彰，其实也是对于"庶政决于人大"的一种戒备。是"上院"对于"下院"发动宪政革命的预防。以小人之心度之，有点像安排些可靠的同志到公开审判的法庭上去占位子。但对于宪政体制而言，要害处还并不在人数多寡，而在合法性的逻辑上。在宪政体制下，议会是军、政权力的授予者和监督者，所谓"军队国家化"的意思，是指军队只能成为一个宪政体制下的结果，而不能成为一个国家权力的原因。这一点虽然建国五十年来没有在章程上说清楚过，但在唱遍大江南北的一首歌中却是阐述明白了的。 　　歌中唱道："我是一个兵，来自老百姓"。 　　意思是老百姓（人大）的授权是军队的合法性基础。有了民意机构的契约（宪法），军队才能算是是一支正义之师。而军队代表跑来参加议会，就成了"我是一个兵，来自另一个兵"。部分的具有了自我授权的意思，又有些儿子跑来参加父母结婚典礼的感觉。 　　这又是一颗硕大无比的耗子屎，使代议制的逻辑千疮百孔。军队参加议会投票，实在是拿不出任何宪政上的理由来，即便按照人大与政协的既有划分，军队无论如何，也只有勉强去政协列席的资格。 　　至于保持人数上的绝对优势，在现实政治需要之外，也看不出合理的解释。 　　更有一点需要提醒，军队不单单是一个宪政框架下作为结果的国家机器，更是一个言听计从的纪律组织（否则也不需要这么多人）。民意代表的独立性和合法性，是先于政府和军队而存在的，是一个宪政体制的先验的理由。而军队则无论是在宪政的原因之前，还是宪政的原因之后，都是不具有任何独立性的。军队的具体成员相对于军队整体，也不具有任何的独立性。加入军队甚至就意味着对民权的部分放弃。那么一个军人和一个民意代表，这两种在逻辑上相互排斥的身份，使得一位军人无法离开军队的整体意志而表达民意。而军队亦没有可能离开国家机器的整体性而去表达自身的独有利益。议会说到底是一个多元利益相互妥协的场合，而军队理所应当的中立地位使得军人代表的出席和投票，或者对社会利益与制度变迁的博弈完全无益，或者就是对这一博弈的干扰。 　　贺卫方曾批评军人进法院，但是根子上的问题却在军队进议会。法官不是议会选举出来的吗，谁当法官都需要军人同意，军人自己当法官那还不是天经地义的事。 　　如果以类似"解放军代表团"的名目观察，那么人大中的第一大股东或许还不是它，而是潜伏在各省代表中的"党政代表团"。担任了各种党政职务的人大代表没有统计的公开数目，不过再加上在各种官方或半官方机构里任职的代表，这个代表团的人数要超过解放军大概是没问题的。而党政军放一起，成为人大的控股股东应该是轻易而举的事。这就使得我们的代议制试玩版染上了最厉害的一种病毒。这种病毒让权力自我繁殖，不断地复制。 　　可惜我的刀只能片鱼，不能杀毒。 　　 　　 　　 　　【刀片两会】之④ 　　 　　人大的股权分布 　　 　　剔掉台湾和解放军，剩下的代表团就都货真价实，名份上应该没有问题。 　　但具体到人大代表的名份，却尚有不清楚的地方。一个人民代表的头衔上加了一个区域的限定，曰湖南代表、北京代表。就好比参加武林大会，令狐冲是华山派的代表，小鱼儿是恶人谷的代表。那么这个民意代表是代表普遍人群中一部分民众的利益呢，还是代表以省为单位的地方的利益呢？ 　　以省份划定代表团， 其中暗含了各省份在全国议会中的股东身份。宪政体制下国家权力来自民意的授权这一理论，就有一个需要澄清的地方：是来自于一个个单一社会成员的授权，还是来自于单一社会成员的集合体（省份）的授权呢？ 　　华山派或者恶人谷的集团名分，究竟在多大程度上影响着"民意"的性质和小鱼儿们的代表身份？ 　　 　　这个复杂的学理问题，可从一个简单的法门进行推断，即民意代表的人数。 　　如果在一个从自然人到国家权力之间的直接的授权模式上，实行绝对的人人平等的原则。作为地域性社会的各省份，并不构成其中的一个授权环节。那么全国人大代表的人数就应该完全按照人口比例来确定。而全国人民大会堂就不该设立各省的会议厅，而应该打乱代表的籍贯来分组讨论。各省代表的分组讨论是个很奇怪的安排，如果讨论的是自己省份的事务，不如干脆回家去。如果讨论的是全国性的事务，华山派的、恶人谷的，一个个门派关起门来商量，那也不如回家。有了意见，一个省派一个代表来投票就好了，可以省下好多银子。 　　 　　但我们看到，仅有二百多万人的西藏代表人数20人，多于青海、宁夏、澳门和台湾（所以就算台湾认可十三太保的合法性，人家也不服，凭什么二千多万人比不上一个二百多万的？），与海南持平。从这里看出区域性社会的整体性（省意）对于民意的影响。这也有理由，960万平方公里，我就占了一百多万，不该有九分之一的代表数吗？这是在"人人平等"之外，要求"每平方公里的平等"。又说全国的GDP我占了十分之一，不该有十分之一的代表数吗？这又是在"人人平等"外要求"每一块钱的平等"。 　　这些理由说出来，其实都摆得上台面。而奇怪的是开人大数十载，没有一个省份公开对代表人数闹过情绪。在一个议会中，要兼顾各地的人口、面积、经济地位、政治地位、民族与宗教等等因素，在我的智慧看来，无论谁来设计一个各省代表人数的分布图，都是要四处被人骂死的。但全国人大的主席团就是牛逼，人家硬就把一碗水端平了。 　　 　　地方在全国议会中的地位，及和宪政框架的关系，大概要经历三个阶段。第一个是传统体制下的"分公司"阶段。分公司没有法律上的人格，是中央的派出机构，这个机构的合法性和当地社会之间没有建立丝毫联系（虽然有个地方人大摆在那里）。就算是有独立支配的钱，这个钱在名分上也是拨付和留用的。这个时候如果民意代表进京开会，因为代表的地方性质，这个会只能叫做全国干部会议。你是无人格的一只胳膊，胳膊连大腿都扭不过，还能向首脑要求些什么。代表人数是自上而下决定的，说几个就是几个。改革前大约如此。 　　第二个是放权让利之后逐步做大的"子公司"阶段。从财政包干到分税制的确立，地方在财政上已经逐步人格化，在宪政理论上就是联邦化。地方作为独立的利益集团，与其他地方乃至和中枢的之间开始了越来越明显的竞争和博弈。国家行政中枢和中共政治局成为了各地方的"控股股东"，尽管依然拥有对地方事务的绝对的控制，但地方的合法性不再完全来自于中央自上而下的授权，而和当地社会之间慢慢建立了联系。地方人大的作用加强，成为地方行政权力在中央政府之外的另一种权力来源。这个时候各地民意代表去开会，等于就是控股股东之外的公众股东去参加的类别股东会。要把一碗水端平已不再那么容易。 　　 　　此次人大有个决议，调整了部分省市代表团的代表人数。发生在背后的博弈是我们看不到的，但这种博弈一定来自地方。前面说"庶政"可以慢慢的"决于人大"，这个格局的形成相当程度上要归功于地方的"子公司化"。而地方保护主义在目前的泛滥成灾，不过是子公司的地位和博弈手段上无法在宪政体制中得到制度化的安排和控股方的认同所致。人大的代表人数没有激起各省的广泛抗争，也说明"庶政决于人大"的局面还远远不够。 　　 　　如果再进一步，到达第三个阶段，不再是中央对地方的"控股"，而是地方对中央的参股。我称之为地方的"法人股东"阶段。宪政体制的一个根源处在于民意的授权。即国家权力的自下而上的合法性来源。在这个自下而上的过程里，地方的鼎盛则是至关重要的。地方的鼎盛将推动发生在人大的政治博弈。这时候代表们去开的这个议会，才是真正意义上的全国股东大会。首先的一点，也就必将对于代表人数（股东的持股比例）进行质疑和商榷。 　　凭什么西藏的代表就比宁夏青海多？为什么不按照严格的人口比例来盘算？在我的智慧看来，到了那一天，把前面提到的理由都搬出来，这种持股比例之争无论如何也达不成一个各方满意的方案。只要在宪政体制下国家权力的来源是真正自下而上的，就必然承认地方的独立人格地位，和地方在合法性上的自洽性。地方和国家最终只可能形成两重人格的局面。即国家在某种意义上的联邦化。李大钊在论民主制度的《平民主义》一书里，便认为联邦主义是民主的必然衍生。我的理解恰恰相反，我认为民主倒是地方自治的衍生品。决不可能有一种民主是不建立在地方自治的根据上而可以自圆其说的。 　　 　　各个独立的法人股东关于持股比例之争，在既有的宪政经验看来，也只有实行两院制这一个办法。民意与省意，人人平等与省省平等，以及省省平等背后的地域平等、经济平等等价值，无论如何也不可能在一个议会中不可能获得均衡。 　　除此之外，两院制还有一个更重要的目的，即对民意的精英化过滤。不过与这里的话题已经无关。 　　于是善刀而藏，为之四顾。 　　 　　 　　 　　 　　王怡/2002-03-13于成都包家巷