宽带反垄断阳谋
宽带反垄断阳谋
本文来源于财新《新世纪》 2011年第45期 出版日期2011年11月21日
针对联通和电信的反垄断调查，推手不是中移动，不是广电，而是一群互联网专业人士和一家民营电信增值运营商？
- 2011年11月10日，上海，中国电信打出"宽带0元用"的广告。翁磊/东方IC
"不是中国移动，不是广电！这件事没有那么复杂的背景。"
在接受财新《新世纪》采访时，一位接近调查的业内权威人士反复强调。
但这很难让人相信。
11月9日，国家发改委价格监督检查与反垄断局副局长李青在中央电视台午间"新闻30分"透露，国家发改委正对中国电信和中国联通在互联网接入市场的垄断行为展开调查。如调查属实，两家大型国企或面临数十亿元的罚款。
消息令人震惊。自2008年《反垄断法》实施以来，这是执法机构第一次针对大型垄断国企展开调查。疑惑和猜测随即产生。
大型垄断央企掌握国民经济命脉和战略性行业，一向被视为天之骄子。人们很难相信，政府会向垄断央企开刀。为什么是电信，而不是石油、铁路这些更垄断的行业？为什么国家发改委通过央视而不是新华社来发布这个消息？谁是背后的推手，广电还是中移动？此事背后是否还有其他更深的含义？
对垒阵营很快形成。两天后，工信部下属的《人民邮电报》刊发"混淆视听 误导公众 驳央视对电信、联通涉嫌价格垄断的报道"一文，以情绪化的语言指责央视报道"片面，与事实严重不符"。几天后，央视官网――中国网络电视台随即通过专题系列报道"电信联通遭反垄断调查"来回击《人民邮电报》。期间，新华社和《人民日报》等重量级官媒亦就这是不是一场"神仙战"针锋相对。广电和电信系统内人士更在微博上短兵相接，大打口水战。
一时间，硝烟四起。广电系统人士在接受媒体采访时纷纷撇清干系。中移动董事长王建宙亦在财新峰会上向财新《新世纪》记者连连摆手，"这事和中移动没关系。"前述接近调查人士则透露，此次反垄断调查的起点，是基于今年2月专业研究人士的实名举报。
财新《新世纪》记者这一周多的调查显示，国家发改委价格监督检查与反垄断局这次针对中国电信和中国联通发起反垄断调查，看起来确实是由一群在互联网行业浸淫已久的民间从业者精心策划的阳谋，目的是借《反垄断法》这一武器来打破互联网接入垄断和由此导致的价格居高不下，改变网间结算政策和架构，为民营企业争取生存和发展的空间。他们还有更长远的目标――以此为契机进一步推动电信改革。
不过，这场由民间业者发起的行动暗中广电和中移动下怀，作为联通和电信的竞争对手，他们早已有意进入宽带领域，此次反垄断让他们看到机会。来自这两大利益集团或明或暗的呼应与推动，将此次反垄断调查逐渐推向高潮。
"穿透流量"接入清理
事情要从2010年7月29日说起。这一天，中国电信集团公司向各省级分公司、股份公司下发了一份"关于加大清理违规高带宽接入工作力度的通知"，称"近年来，违规高带宽接入在部分省级公司屡有发生，给不法网络运营商、电信服务商、网络广告代理商提供了可乘之机，严重影响国家对扫黄打非的高压态势"。
文件要求，原则上除骨干核心正常互联互通点外的任何网络节点，不得有其他运营商和互联单位的穿透流量接入。所谓"穿透流量"接入，是指运营商转租给第三方增值服务商的低价带宽与骨干网互联的方式。
中国电信将高带宽接入用户（45M以上）分为两类：一类是联通、铁通、移动三家基础运营商，以及教育网、长城宽带两家全国性单位，由中国电信集团直接受理业务。其中合并了网通的联通根据《互联网骨干网间互联管理暂行规定》和中国电信免费互联互通。中信网络和各级广电机构，则必须由中国电信集团审批后，其省级公司才可受理业务。
除了上述用户的其他用户属于第二类。中国电信省级公司可直接受理业务，但也要进行价格管控，避免为第一类用户提供转接。
对于这两类不同用户，中国电信予以差别定价。其中，第一类用户的结算价格一般都高达100万元/G/月。第二类用户的结算价格则一般只有25万-42万元/G/月。第二类用户中，针对ISP、IDC、CDN等公司，一般为50万-100万元/G/月；针对内容提供商，即ICP用户，一般为10万-30万元/G/月，在一些地区，这类客户向中国电信购买带宽的价格甚至低至3万元/G/月；针对大企业专线用户，一般为10万-100万元/G/月。100万元是由原信息产业部确定的互联互通结算价格的上限。
中国电信的这一做法被，普遍认为是为增加竞争对手的带宽接入成本。这使得其他弱势国有运营商，如铁通、广电等选择通过转租第二类用户便宜得多的带宽来降低运营成本，是为"穿透流量"接入。第二类用户多为民营企业。
中国电信打着"扫黄打非"旗号清理"穿透流量"接入，业内人士对其真实目的心知肚明。2010年1月国务院三网融合方案出台后，电信的危机感加剧。不仅和广电矛盾加深，和一些增值服务商，如ISP、IDC、CDN等的矛盾也始终存在。部分增值服务商其实是靠着向铁通或广电转售"穿透流量"生存。一旦中国电信清理，他们的生计将遭到威胁。
清理从2010年8月开始，至9月结束。据电信专家侯自强透露，中国电信此次清理并未动广电。原因是"不敢得罪广电"。但清理行动对其他运营商和增值服务商的打击巨大，尤其是被中移动收购的铁通。铁通的带宽出口在两个月内中断40多G，有1000多万用户上网出现困难。仅广东铁通就出现数万用户投诉、退网。后来铁通不得不向电信和联通购买直连带宽，据称为此多付出逾10亿元的流量费。据财新《新世纪》记者了解，铁通为此曾多次向工信部上诉。
这次清理，构成了这次反垄断的一个大背景，但导火索还另有其事。
一个民营运营商的诉求
2010年中秋节前，一家民营互联网运营商找到中国社会科学院的一位反垄断专家，希望他帮着出谋划策，解决中国电信接入垄断的问题。这位反垄断专家曾参加电信法的起草工作。在他看来，这不是一个简单的反垄断问题，而是"更深层次的问题，既有机制层面的问题，也有体制层面的问题。要靠顶层设计，需要政府高度技巧性的智慧"。
而技术层面，能否将这种区别定价行为认定为滥用市场支配地位妨碍竞争，这位专家也并无把握。在他看来，"之所以搞区别定价，是区分竞争对手的不同。这恰恰是一种市场经济行为。在市场经济有竞争对手的环境下，竞争对手会带来额外的成本，就是机会成本。企业不可能不考虑机会成本，你让一个企业进来，肯定要蚕食已有企业的业务。"虽然没有继续参与此事，但他还是给对方出了几个主意，包括通过反垄断渠道反映。
后来，这位民营运营商找到了社科院信息化发展研究中心秘书长姜奇平。
姜奇平是推动互联网在中国起步最早的启蒙者之一，出版过"网络文化丛书"，曾被美国《硅谷时代》评为"带领我们走向数字时代的20位中国人之一"。1998年，他参与创办《互联网周刊》并出任主编至今。
姜奇平应允下来。姜的朋友中不乏在互联网行业摸爬滚打的创业者。他们对民营企业的困境感同身受。策划小组就此成立，成员多为互联网业者，核心成员之一是高红冰。
上世纪60年代中期出生于云南省弥勒县的高红冰，说起话来更像北方人。他在政府部门干了十年，先后在电子工业部政策研究室、国务院信息化工作领导小组办公室政策法规组，以及信息产业部信息化推进司任职，参与过多部法律法规的起草。2000年4月，他正式下海，创办北京互联通网络科技有限公司并任总裁，做互联网数据中心（IDC）和VPN网络服务商业务。这家公司未能上市。2006年，他转而创办蚂蚁互动，做网络呼叫广告。2010年，他出任互联网实验室CEO。
高红冰对民营企业在互联网接入上受到挤压深有同感。他和中国最早做互联网接入的瀛海威创始人张树新是多年好友。他曾说张树新"超前了一步"，所以结局惨烈――张树新最终被迫出局。当高红冰下海时，市场环境比张创业时好了很多，但小企业仍然举步维艰。高红冰认为症结便在于网间结算。
2001年，原信息产业部出台《互联网骨干网间互联管理暂行规定》，各运营商间主要采用骨干网络直连，或通过全国性互联网交换中心（通常称为NAP）互联两种方式实现互联互通。其中骨干直连为主要方式，其流量占总互联流量的90％以上，三处全国性互联网交换中心（上海、北京、广州）分担的流量很少。互联网交换中心的结算价为政府指导价，取上限100万元/G/月。直连价则由运营商根据市场定价。
而网络互联具体结算方式为：中国电信与中国联通（以前的网通）之间的流量对流免费，对他们两家之外的宽带运营商实行流入\流出双向收费。比如，铁通宽带用户访问电信网络或电信宽带用户访问铁通网络，都是铁通出钱。
高红冰认为这种结算方式"使网间结算从一开始就确定了吸血者身份"，而由于中国的互联网数据中心（IDC）资源以及国际出口带宽绝大部分集中在中国电信与中国联通两家运营商手中，他们可以利用自身强大的实力来影响市场格局，众多弱势运营商有苦难言。
得知中国电信"穿透流量"清理事件发生，铁通1000万用户遭遇断网后，高红冰颇感震惊，"这是非常大的事件，不是小事。"
在姜奇平和高红冰看来，这一清理事件是弱势运营商和电信强势运营商过去各种矛盾的一次戏剧性爆发。他们决定行动，选择的武器正是已经实施三年、但尚未对国有垄断企业"亮出牙齿"的《反垄断法》。
布局
2010年10月15日，中国社会科学院一座大楼14层第一会议室，一个名为"互联网接入与电信垄断"的学术研讨会在此举行。会议由姜奇平主持，来自国家发改委价格监督检查与反垄断局、国家工商总局反垄断与反不正当竞争执法局的有关领导，工业和信息化部的电信专家，国务院发展研究中心的信息化专家，社科院电信法和反垄断法专家，及互联网企业代表，共12人参会。
会议形成了五点意见： 一、建议政府主管部门立即责成中国电信停止清理行动；二、建议政府主管部门责成垄断运营商立即停止价格歧视、差别待遇的垄断行为；三、建议及时调整网间结算的结构与政策，降低网间结算价格；四、建议电信行业主管部门明确互联网接入的开放政策，进一步扩大电信业开放竞争；五、建议国家《反垄断法》行政执法部门以此为契机，启动对电信市场的反垄断调查。
姜奇平在2011年11月16日召开的"中国宽带接入市场竞争政策研讨会"上重申，"我们在意见里面明确建议发改委价格部门要在反垄断中发挥作用，以清理宽带接入为契机，立即介入此事，对电信市场启动反垄断调查。"
2010年10月20日，姜奇平将这份阐释五点意见的会议纪要，递交至国家发改委价格监督检查与反垄断局。
同年11月10日，会议组织方决定在前述专家会议基础上召开一次更大范围的研讨会，除邀请部分经济学家和知名维权律师出席，另有包括财新《新世纪》记者在内的少量媒体人士受邀旁听。和第一次闭门会议不同的是，这次有媒体出席的研讨会还邀请了广电方面的人――国家广电总局发展研究中心新媒体研究所所长董年初，并特别讨论了广电的机会。
董年初在发言中表示，广电系统不能介入三网融合的主要原因在于"没有牌照"。他说："政府应该尽快给有线电视运营商发一个牌照，这样有线电视的改造会大大加快，好多资源往这方面汇集，我们也可以打破独家垄断的格局。一旦有了准入权力，广电系统凭借内容和播控资源，在宽带市场可对中国电信形成巨大压力。"
高红冰亦认为，广电系统集内容资源优势和各地方广电机构形成的全广电网络，将从技术层面有力挑战宽带互联网市场的双寡头垄断格局。他说，广电在互联网电视提供服务的基础上增强信息服务，是有可能在三网融合中占一席之地的。其做法为：构筑IP基础网，以视频内容为中心，建设自有的互联网骨干网。但前提是广电必须放弃建设下一代广播电视网（NGB）的专网发展思路，那将是死路一条。
高红冰表示，广电如果介入，至少会改变现在中国宽带互联网死水一潭的格局。 在宽带市场，中移动和联通并不构成威胁，蓄势待发的广电却有可能直接威胁中国电信的腹地。"这个变化就是进步，至少能打破一些超额垄断的氛围，有新竞争主体介入，对消费者至少是良好态势，对此我抱有期待。"
2010年12月，社科院信息化研究中心在前两次会议基础上完成了一份近60页的研究报告，名为"宽带瓶颈：战略性新兴产业的基础设施短板"。这份报告介绍了美国、日本、欧洲、韩国和印度的宽带发展，并和中国进行对比。指出中国宽带市场存在着宽带不宽、普及率低、价格高、服务不好的"宽带鸿沟"，要从新兴产业的战略高度推动中国宽带化发展，打破宽带瓶颈。报告牵头负责人正是姜奇平和高红冰。
在最后一部分关于"打破宽带瓶颈的政策建议"中，报告重申了当年10月20日递交给国家发改委价格监督检查与反垄断局的会议纪要里的几点建议，但措辞有所调整。会议纪要里的第二条"责成垄断运营商立即停止价格歧视、差别待遇的垄断行为"，被报告里的第五条"建议进行第五次电信拆分"取代。报告称，在以上四条建议不能制止宽带接入垄断的情况下，建议国家从长远考虑，进行第五次电信拆分。
具体建议包括，参照英国电信集团2008年的做法（分拆数据中心业务，出售给HP），将中国电信、中国联通的数据中心业务分拆出来，与中国有线电视网络公司合并，组建国家广播电视网络集团公司。分拆之后的电信、联通公司，可入股国家广播电视集团公司。广播电视部门的有线电视网仍可以经营互联网接入业务。电信、联通、移动三家运营商则专门负责宽带互联接入网的建设运营。拆分后属于重要意识形态（如时政等）之外的内容资源（如生活类、商务类）、接入服务资源（如IDC业务、云计算业务）向市场充分开放，通过竞争提高服务、降低价格。
至此，前期布局基本完成，只待反垄断执法部门踢出临门一脚。
拉广电入局
转年，2011年2月23日，社科院信息化研究中心在国宏宾馆再次召开"宽带鸿沟与电信改革研讨会"，主题便是讨论去年12月完成的那份课题报告。
这次会议同样邀请了部分媒体记者参加。除了北京邮电大学教授阚凯力、中国信息经济学会理事长杨培芳等知名学界人士，会议再次邀请了广电人士，而且阵容更加强大，包括中国有线总经理沈向军、歌华有线副总经理罗小布、北京网络广播电视台负责人包冉、中国国际网络电视台副台长周世君，以及中央电视台发展研究中心主任赵华。
出席会议的还有来自国家工商总局和国家发改委相关部门的官员，尤其引人注目的是国家发改委价格监督检查与反垄断局处长只升敏。财新《新世纪》记者注意到，会议期间，姜奇平一直在和只升敏低声交谈。
前述接近调查人士证实，他们是在今年2月收到实名举报开始行动的。他说，举报材料有详实数据，按照《反垄断法》规定，实名举报证据充分必须立案。细查发改委价格监督检查与反垄断局副局长李青在央视节目中的讲话可知，数据正是来自社科院的那份报告。
不过，在2月23日的会议上，与会方就"第五次电信改革方案"展开了激烈争论，焦点集中在将中国电信、中国联通的数据中心业务分拆出来并入广电，是否会加剧广电在内容和播控资源上的进一步垄断，相当于从一种行政垄断变成另一种行政垄断。
据财新《新世纪》记者了解，这个很多人认为不合理的方案，实则是起草人的"苦肉计"――以激起更多人的关注和讨论。诚如高红冰在会上所言："这只是一个建议，供各位批判和讨论，能够触发各位再提不同方案，推动改革和垄断的解决，这是我们的目的，我们不担心方案被打倒或者被人家说得一无是处。"
而在2010年11月和2011年2月的两次对媒体开放的会议中拉广电人士进来，也是主办方的安排。广电和电信积怨已久，三网融合政策出台后在相互进入限制上进一步加剧，离三网融合的实质和精神越行越远。各地方有线网络公司在宽带接入上亦受制于中国电信和联通，拉广电入局，可以起到声援作用，增强发改委发起反垄断调查的决心。
打破电信垄断当然对广电有利，但广电的问题在于无法形成合力，各省画地为牢。地方电视台和地方有线网络公司利益诉求不同，前者重视播控资源，对三网融合和国际带宽出口并无兴趣，急于进入宽带接入领域的是有线网络公司。在三网融合政策里，国家已给广电成为"第四运营商"留足空间，但广电至今未能抓住机会。
国家发改委价格监督检查与反垄断局通过央视公布了调查消息后，外界便纷纷猜测广电是背后推手。
其实，央视并不是第一家披露发改委反垄断调查的媒体。早在今年9月中旬，新华社下属的《财经国家周刊》在一篇名为"反垄断起点"的文章中，引述未具名消息人士称，"相关部委已就宽带接入问题对中国电信展开反垄断调查，并有可能进行反垄断处罚。"该人士透露，"通过前期调查，有关部门基本认为中国电信存在垄断行为。有可能对其进行违法收入1％-10％的惩罚。"
一位接近国家发改委价格监督检查与反垄断局的人士向财新《新世纪》记者表示，在哪个环节披露是执法机构的权力。国外也有多种情况，视乎案情需要：有宣布调查后对方立即改正，为了节约行政成本终止调查的；也有采取零点行动，比如在串通案中防止对方毁灭证据，直接去堵到门口拿数据的。
这位消息人士认为，对执法机构来说，重要的不是处罚，而是是否推动竞争。比如前阵子山东两家药企的反垄断案，对方很快就认账，不需要用公开方式处理。而电信情况比较复杂，特别是互联互通问题很麻烦，"涉及大国企，公开是推动事情进展的一种方式"。据他了解，相关调查人员之前与电信和联通相关部门领导沟通多次，未引起重视，因短期内难以达成一致， "调查人员决定自断后路，通过公开明辨是非，在公众监督下寻找解决方式。此外，也是给被调查企业提供一个公开辩论的机会，大家在阳光下来讨论问题。"
起点而非终点
高红冰最喜欢引述的，是当年美国小运营商MCI反电信巨头AT&T垄断的故事。上世纪70年代，MCI在进入语音、数据通信的过程中，需要连接到AT&T地方公司贝尔公司的线路上。AT&T当时垄断了美国的市话和长话。1974年，伊利诺伊州的贝尔公司决定切断MCI的环路。MCI认为，贝尔意在限制竞争，遂向法院提起反垄断诉讼。诉讼历时六年，最终改变了美国电信行业的竞争格局。AT&T被一分为八，长话与市话分离，并被迫向MCI支付18亿美元补偿。
在高红冰看来，电信行业的垄断必须进一步打破，也可以打破，但需要政府作出行政努力。
事实上，发改委这次能对中国电信与中国联通发起宽带接入反垄断调查，在相当大程度上得益于电信业已经初具竞争雏形――从1999年开始的电信改革以及电信和互联网行业的技术进步，使得电信业形成了多寡头竞争的格局。几经重组，目前仍有中国移动、中国电信和中国联通三家基础电信运营商，加之正欲夺门而入的广电系统，这些巨头相互制约、相互渗透，比如在基础通话服务等领域竞争较为充分。这是由高红冰等人发起的反垄断行动能够不断向前推进的基础。相比之下，其他一些更为垄断的行业则很难找到相应推动力。
这也是"天时地利人和"的综合结果。今年2月，国家发改委出台两个反垄断文件――《反价格垄断规定》以及《反价格垄断行政执法程序规定》， 价格监督检查与反垄断局也宣告成立。同一时间，国家发改委还发布了《关于做好当前和今后一个时期反价格垄断工作的意见》，要求各级价格主管部门切实增强做好反价格垄断工作的使命感、紧迫感和责任感。一位反垄断法专家透露，国家发改委价格监督检查与反垄断局局长是很强硬的反垄断支持者。
至于公众意见更大的油价问题，为何有关部门不能提起反垄断调查？中国国际信息战略研究中心理事万平国在11月16日的研讨会上解释称，仅就价格问题，"两桶油"不在《反垄断法》管辖范畴，因为政府对油价管制，每次价格都由发改委批，企业因此免责，发改委也有机制去纠正。而电信行业在改革前是政府定价，现在是企业自主定价，就需要接受对反垄断定价的管制。
对此，飞象网总裁项立刚认为，如果市场定价的领域可能违反《反垄断法》，政府定价的则在反垄断管辖之外，"那是不是真的垄断就不违法，而走向市场、参与竞争就违法了？"
这一质疑，切中中国反垄断执法的症结，根子在于政府。作为政府定价部门的发改委，同时又是价格反垄断执法机构，这样的机制本身就存在矛盾。
不过，反垄断调查只是起点，最终目的是让消费者受益，增加选择权利。所以，最重要的问题不是谁发起或推动了此次反垄断行动，而是最终这次反垄断是否能够推进宽带接入领域的竞争，给消费者带来好处。
一个众所周知的事实是，目前中国的宽带发展确实存在严重瓶颈，宽带接入价格居高不下，服务质量却很差。电信专家侯自强表示，最近这十年，国际穿透价格以每年平均40%-50%的速度在下降，比计算机芯片产业的摩尔定律――两年下降50%――还厉害。但中国的穿透价格至今仍维持在2007年定的水平，没有任何变化。政府定完上限价就不管了。"这两家垄断（企业）的市场价格老那么高，不荒唐吗？" 侯自强认为。
打破垄断，引入竞争，提升服务，降低价格，是业内外人士的共识，消费者也乐见其成。不过，如何实现这一目标上，有不同的方案选择。
由于骨干网存在一定天然垄断性，有学者多年前就提议网业分离，基础网分离出来作为公共性服务，不以盈利为目的，政府也可以有补贴。其他业务在上面单独做。
"但国家要有一个整体计划。"北京邮电大学经济管理学院院长舒华英说。他是这一方案的建议者。而高红冰则认为，将中国电信像AT&T那样肢解未尝不可。甚至拆得越细越好，市场竞争可以更加充分，包括网间结算，也可以考虑将全国结算中心（NAP）私有化，就像证券交易中心一样，所有企业都平等地来上市交易。不过，这同样需要一个好的制度设计来保障。
在中国信息经济学会理事长杨培芳看来， 目前的根本问题在于缺少高层强有力的管制机构，大部制改革后，工信部在电信监管上作为有限，价格上限有的十年不动，有的五年不动。杨培芳认为，要重建管制，需要顶层设计。
至于发改委此次调查能否达到推动电信改革的终极目标，很多观察人士感到希望渺茫。这从国家发改委此次发动调查过程中的艰难已可见一斑。据接近调查人士透露，目前中国电信和联通态度已有所转变，事件有望和解。
不过，对于最初的推动者来说，能让各利益方、各方专家、公众参与到这个讨论中来，就已实现初衷。"下一步仍是进一步推动建立市场化宽带竞争体制。"高红冰说。无论如何，发改委高高举起第一只针对垄断国企的反垄断调查的靴子，对公众而言，是提供了一个发言和行使监督权的机会。
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